La gouvernance européenne tiraillée entre la coopération intergouvernementale et la méthode communautaire

Thomas Biedinger
Thomas Biedinger
La construction de l’Europe est intervenue dans une période de prospérité économique. Dynamisée par la globalisation des économies asiatiques et la relation privilégiée avec les États-Unis, le succès de son intégration économique n’est pas anodin. Le processus d’intégration économique visant à faire converger les économies des États membres s’est fait dans un cadre entièrement nouveau où tout était et reste à construire. En 1951, la Communauté Économique du Charbon et de l’Acier en était à sa genèse. Depuis, les choses ont bien évolué et le marché commun s’est consolidé.

L’intégration économique de l’Europe n’est pas seulement une fusion des marchés nationaux. La désocialisation économique des États membres a provoqué de profondes mutations structurelles des modèles macro-économiques : modernisation des marchés et nouveaux débouchés – sources de création d’emplois. Le développement de la zone économique européenne tire son attractivité de la force de l’innovation et de la libre circulation des facteurs de production. Mais ces profondes mutations ne sont pas sans conséquences. En effet, elles ont modifié la structure économique jusqu’à faire émerger de nouveaux enjeux : le développement durable, le bien-être social par l’amélioration des processus de production ou encore la gestion du coût social de l’environnement. Cependant, le modèle actuel est en train de s’essouffler en raison de la crise financière de 2008, de la crise migratoire et du creusement des disparités régionales.

Nous nous proposons ici de mettre en lumière autant les succès de l’intégration économique que les faiblesses de la gouvernance politique, pour conclure qu’une refonte structurelle s’impose.

Sur le plan juridique, l’Union Européenne se place sous le signe de l’évolutionnisme constant. L’ordre juridique européen a trouvé son origine dans l’établissement du traité de Rome instituant la Communauté Économique européenne en 1957. L’ordre juridique reposait sur la base de trois piliers jusqu’en 1965, avec l’entrée en vigueur du traité de fusion des communautés. La construction européenne est fondée sur les principes d’attribution des compétences et de spécialisation entre le pilier intergouvernemental, le pilier communautaire et la politique extérieure.

Le pilier communautaire est celui de l’intégration. Il confère aux institutions des compétences exclusives d’action et de décision (les politiques de transport en Europe, par exemple). La cohérence du système juridique est tenue par l’effectivité des normes et le principe de la primauté du droit européen, consacré par l’arrêt Costa de 1964. L’objectif est de pérenniser la stabilité et la régulation du système juridique pour assurer le respect des normes communautaires et permettre aux citoyens européens de saisir la justice en cas de litige. Quant au pilier intergouvernemental, il assure aux États des compétences générales ou partagées au nom de leur souveraineté dans le but de conduire des politiques nationales telles que la défense ou l’industrie automobile afin de leur permettre de mieux gérer leur économie. Enfin, le dernier pilier concerne la Politique Européenne de Sécurité Commune dont la compétence est confiée au conseil européen, qui fixe les grandes orientations et qui prend les décisions à la majorité qualifiée.

Ainsi, l’architecture juridique européenne, répartie selon des échelons de compétences entre l’action intergouvernementale et l’action institutionnelle, est régie par le principe de subsidiarité. L’action européenne intervient lorsqu’au niveau national ou régional les politiques ne sont pas suffisantes pour ouvrir et améliorer le marché afin de répondre aux besoins de l’offre et de la demande. L’intégration économique, dans le sens d’un fédéralisme naissant, a été initiée par le traité de Maastricht instaurant les politiques de coopération pour harmoniser les marchés des États membres et favoriser la mobilité des travailleurs, des marchandises, des services et des capitaux. Toutefois, la réponse intergouvernementale ne peut être interprétée comme la seule solution. Elle est complémentaire aux mécanismes institutionnels qui doivent permettre de favoriser la croissance et la création d’emplois, notamment dans des secteurs naissants tels que les nouvelles technologies.

À fortiori, l’équilibre du droit européen est assuré par la dualité entre la légitimité communautaire et la légitimité étatique. En ce sens, le principe de primauté trouve sa limite dans les constitutions nationales afin de protéger les nations. Les juridictions nationales appliquent effectivement le principe, mais avec parfois des réserves lorsque les intérêts nationaux se trouvent menacés. En d’autres termes, c’est la répartition des compétences qui conditionne l’intégration économique et le succès du développement économique des États membres. Plus l’intégration du marché commun sera forte, plus les économies des États membres pourront échanger entre elles et avec celles des pays tiers, et plus cela permettra de créer des emplois. Cette logique n’est pas sans contrepartie et il y a en effet un double jeu au niveau des États. D’un côté, cela renforce le jeu démocratique de la gouvernance en préservant la souveraineté des États ; de l’autre côté, cela créé un jeu de pouvoirs, invisible pour les citoyens et les entreprises, mais qui gèle le développement économique de l’Union Européenne.

Enfin, la gouvernance européenne est fortement contrastée par les régimes dérogatoires qui rendent plus flexibles l’application du droit européen. En effet, des instruments juridiques ont été spécialement créés pour faciliter l’adhésion des États sans les chambouler. En 1973, lorsque la Grande-Bretagne fit accepter son adhésion à la CEE1, elle a bénéficié de la clause opting-out, qui permet aux États de s’affranchir de certaines politiques communautaires, notamment du financement de la PAC2, du moins en partie dans le cas de la Grande-Bretagne, ainsi que de la monnaie unique.

La flexibilité de la gouvernance a cependant conduit les États membres à se déresponsabiliser par rapport aux politiques communautaires, rendant ainsi impossible toute perspective de gouvernance politique. Plus encore, les politiques d’intégration ont été poussées à leur paroxysme en 1986 lors de l’adoption de l’Acte Unique Européen instituant une procédure de coopération intergouvernementale. Cette procédure a par ailleurs encouragé le renforcement des accords bilatéraux, entre la France et l’Allemagne par exemple, creusant encore davantage le fossé avec les pays moins développés.

Si l’objectif de l’Union européenne est d’assurer un pouvoir d’achat décent à chaque européen, on s’aperçoit que, en réalité, la déresponsabilisation des gouvernements des grands États membres comme la France et la Pologne a conduit à un renforcement de la coopération intergouvernementale au détriment d’une vision convergente. L’appartenance et l’identité européenne se trouvent érodées, ce qui remet en cause la gouvernance globale européenne. L’impératif économique n’est de fait pas suffisant pour combler le déficit démocratique. Seule une gouvernance politique en faveur d’une meilleure intégration permettra de rapprocher et de rétablir le lien institutionnel entre le citoyen et l’Union Européenne. Pour combler le déficit démocratique, des instruments juridiques existent, tels que la pétition citoyenne et l’invocation de « l’effet direct du droit communautaire3 », instauré en 1963 par l’arrêt Van Gend en Loos, par les citoyens auprès de leur juridiction nationale compétente. Cela dit, une gouvernance politique fondée sur le modèle fédéral permettrait à terme d’améliorer le fonctionnement de l’Union Européenne.

Thomas Biedinger
Résident Teranga invité par Assane Ndiaye
Voir le blog de Thomas


1 Communauté économique européenne
2 Politique agricole commune
3 Pour en savoir plus, consultez le site du Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe

2 commentaires sur “La gouvernance européenne tiraillée entre la coopération intergouvernementale et la méthode communautaire”

  1. Bonjour Olivier,

    Tout d’abord je vous remercie pour votre commentaire et je vais prendre le temps d’y répondre car vous posez une vraie et vaste question, qui d’ailleurs, est un des défis pour l’Europe. Pour une meilleure compréhension de la situation de l’Europe et des Européens, il faut tenter d’analyser notre environnement. L’identité de la construction européenne est d’abord juridique et sa personnalité s’est construite par le bas c’est-à-dire grâce aux échanges intra-communautaires et à la mobilité. De manière générale c’est un processus long et lent, ainsi donc les perceptions que les citoyens en ont à travers les médias sont parfois loin des réalités. L’Europe est une idée qui fait partie des consciences collectives tout comme l’idée de la République en France. Au quotidien, cela se traduit par l’utilisation de l’euro qui a permis d’introduire des nouveaux produits dans les supermarchés, c’est aussi dans les cantines scolaires avec les produits labellisés « CE », c’est de la mobilité grâce au programme ERASMUS. En plus ce sont nos entreprises qui peuvent plus facilement se développer en accédant aux marchés des états membres sans contraintes ni barrières, etc. Mais tout cela, nous n’en avons pas conscience puisque cela fait partie de notre quotidien et de notre ADN constitutionnelle. Ensuite il y a les médias de masse – Si vous regardez bien la plupart des informations communiquées sont des informations négatives qui font vendre. Vous ne trouverez dans aucun grand média une rubrique consacrée à un pays européen ou à une entreprise européenne qui se développe grâce au marché commun dans un autre état membre. Un exemple qui me vient à l’esprit est la filière du bois en France. Ils viennent d’annoncer que le déficit de la filière était quasiment résorbé et commence à revenir dans le positif et ce, grâce au marché européen et à la demande dans les pays de l’Est. Pour vous donner un chiffre concret, en Europe il y a en moyenne 80% des grandes PME (classement des 500 plus grandes PME dans 27 états membres en 2014) qui ne peuvent pas se développer en raison d’un déficit de compétences. Autre chiffre marquant, près de 50% des entreprises européennes n’exploitent pas le potentiel de croissance du marché commun. Donc il y a vraiment un gros décalage entre la réalité et les perceptions médiatiques qui fausse l’idée même de l’Europe et qui gèle le développement. Alors je ne prêche pas la parole mais c’est pour dire qu’il existe un potentiel mais la gouvernance actuelle ne permet pas de l’exploiter car il faut redonner une nouvelle aspiration identitaire et ce par une meilleure gouvernance politique.

    Pour en revenir à votre question, je vais répondre en deux points. Le premier c’est que l’Europe a un devoir de respect des traités et des principes fondateurs. A savoir le respect des droits de l’Homme et des démocraties. Cela parait anodin mais derrière les mots il y a le poids de l’histoire. N’oublions pas que l’Europe est la seule organisation à avoir réussi à réunir des peuples et des nations qui autrefois se faisaient la guerre et qui ne pouvaient pas vivre ensemble. De ce point de vue la création de l’Union Européenne est un symbole fort, celui de la garantie des peuples de disposer d’eux-mêmes, la protection des droits fondamentaux et la garantie d’un pouvoir d’achat décent pour les citoyens. C’est ce pluriculturalisme fort qui fait notre force à travers des peuples différents qui a priori ne pouvaient pas vivre ensemble mais qui tous aspiraient à combattre et à s’unir contre la tyrannie et la guerre.
    L’Europe d’aujourd’hui c’est l’Europe du suffrage universel et des votes comme dirait Victor Hugo. Donc nous avons une responsabilité juridique et morale qui fait la légitimité de l’Europe.

    Ensuite vis-à-vis des États-Unis et de la Russie, l’objectif des pères fondateurs, toujours valable aujourd’hui, est de faire de l’Europe une puissance diplomatique occidentale, indépendante. Nous sommes le troisième ensemble démographique de la planète et la première puissance économique. Donc nous devons faire valoir notre voix. Enfin sur le plan diplomatique, le manque de convergence de la gouvernance politique nous affaiblit considérablement. Au XIIIe siècle la diplomatie française était la première sur la scène mondiale car elle fondait son rayonnement sur la notion de souveraineté du royaume, se prémunissant ainsi contre toute invasion notamment des anglais. En Europe la situation est différente, car nous fondons notre idéal sur la diversité et la solidarité des peuples. En cela nous devons renforcer la souveraineté communautaire pour consolider l’Europe et converger d’une seule voix afin d’être plus forts et plus représentatifs. Nous devons jouer notre rôle de médiateur de la paix et de la stabilité, voilà le rôle de l’Europe. Contrairement aux États-Unis nous ne pouvons pas être les gendarmes du monde. Contrairement à la Russie notre diplomatie n’est pas une diplomatie de conquête mais de médiation au nom du respect des droits de l’homme (CEDH novembre 1950, la création de tribunaux spéciaux internationaux mandatés par l’ONU comme le Kosovo ou Cambodge, nous sommes le premier contributeur financier dans l’aide humanitaire en Syrie, etc.). La Russie comme les États-Unis ont tendance à sous-estimer l’Europe car nous avons une image de légitimité historique. Elle est vue comme le faiseur de paix et non comme une puissance diplomatique. Il faut renverser cette tendance et afficher clairement les orientations stratégiques notamment avec l’Afrique qui va devenir un partenaire majeur d’ici une vingtaine d’années. Vis-à-vis de la Russie nous avons une carte à jouer au Moyen-Orient en développant des politiques de coopération régionale (ex : rapprocher des entreprises européennes à des pays du Moyen Orient, participer aux investissements d’infrastructures comme nous avons fait au Mexique ou en Inde avec la construction du métro). Vis-à-vis des États-Unis nous devons renforcer notre coopération par les traités de libre échange (ex : le pétrole pour être moins dépendant des pays du Golf). Je pense que nous devons voir la crise comme une opportunité pour renforcer notre positionnement géostratégique car si vous regardez bien, les États-Unis et la Russie ont besoin de l’Europe. La Russie pour le gaz et le pétrole, les États-Unis pour la géopolitique.

    J’espère avoir répondu à vos interrogations, et si vous en avez encore je serai ravi d’y répondre.

    Bien à vous,

    Thomas BIEDINGER

  2. Bonjour Monsieur Biedinger,
    Merci pour votre intéressant texte. Pour beaucoup de citoyens, l’UE est une réalité subie. Nous ne comprenons pas forcément les enjeux et les conséquences de l’Union dans notre vie de tous les jours. Vous amenez quelques réponses, comme la politique des transports…
    Mais que pensez-vous du rôle de l’Union Européenne en ces périodes de crises entre les Etats-Unis et la Russie ?
    Bonne journée.
    Olivier

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